La acción exterior de un Estado no radica en tener opiniones sobre el mundo. Consiste en ordenar prioridades dentro de cauces de continuidad. Los gobiernos cambian; las mayorías parlamentarias también. Los intereses nacionales, por contra, evolucionan con lentitud. Precisamente por eso la innovación sólo resulta fecunda cuando se apoya en la memoria. Y pocos países disponen de una memoria diplomática tan extensa y rica como España.
España no necesita reinventarse cada legislatura; necesita recordar quién es. Con Marruecos conviene evitar dos errores: demonizarlo y subestimarlo
La acción exterior de un Estado no radica en tener opiniones sobre el mundo. Consiste en ordenar prioridades dentro de cauces de continuidad. Los gobiernos cambian; las mayorías parlamentarias también. Los intereses nacionales, por contra, evolucionan con lentitud. Precisamente por eso la innovación sólo resulta fecunda cuando se apoya en la memoria. Y pocos países disponen de una memoria diplomática tan extensa y rica como España.
España es uno de esos contados actores cuya trayectoria resulta inseparable de la propia formación del mundo moderno. Desde finales del siglo XV pueden reconocerse ya los anclajes -los grandes veneros: Mediterráneo, Europa y el Océano- que, con adaptaciones lógicamente inevitables, han mantenido una extraordinaria continuidad. No porque España se haya mantenido inmóvil, sino porque ha sabido distinguir entre lo permanente y lo circunstancial. Las «potencias medias» sienten a menudo la tentación de buscar una excepcionalidad diplomática distintiva. Es una aspiración legítima, siempre que no conduzca a olvidar lo que constituye su verdadera fuerza. España no precisa -ni puede- reinventarse cada legislatura. Necesita recordar quién es. La política exterior no empieza de cero con cada Gobierno. Es, quizá más que ninguna otra manifestación pública, la expresión acabada de la trabazón del Estado.
Cuando en noviembre de 1714 Felipe V creó por decreto la Primera Secretaría de Estado y del Despacho -germen de nuestro actual Ministerio de Asuntos Exteriores- no estaba inventando una política internacional. Estaba dando forma institucional a una experiencia diplomática y estratégica acumulada durante más de dos siglos. El Estado tomaba conciencia de la vulnerabilidad que comporta una acción exterior exclusivamente dependiente del talento o la intuición de cada momento; debía descansar sobre la comprensión de los intereses duraderos de España.
Esos anclajes han sido y son tres. El primero, el Mediterráneo, impuesto por una geografía que convierte el Estrecho y el norte de África en foco ineludible. El segundo, Europa, espacio natural de nuestro equilibrio estratégico y cauce de nuestra contribución a la consolidación de Occidente. El tercero, la dimensión ultramarina. Conviene detenerse en este último porque no fue una consecuencia inevitable de las condiciones materiales. Fue la cristalización de una extraordinaria voluntad de proyectarse más allá del horizonte inmediato, la expresión del genio e ingenio que hicieron de España uno de los protagonistas de la primera globalización. Si el Mediterráneo explica dónde estamos, si Europa determina nuestra ontología, el océano desarrolla nuestro Plus Ultra.
Han cambiado las circunstancias, las alianzas, los instrumentos de poder y las amenazas. Lo que no ha variado es el imperativo de pensar la acción exterior desde esos tres anclajes. Adaptarlos, sí; sustituirlos, difícilmente. Llama la atención, por ello, que buena parte de los textos doctrinales que reflejan -intentando estructurar- las actuaciones del Gobierno estos años partan de un objetivo distinto: reinventar el papel internacional de España, convertirla en «nodo», en «puente», en actor de perfil innovador. Cabe relacionar esa búsqueda con la ansiedad dimanante de un mundo en mutación. Pero la política global más eficaz rara vez es la inédita; suele ser la más constante. Su misión no es particularizar a un Gobierno, sino defender los intereses constantes de una nación; no consiste en descubrir nuevas direcciones, sino en conservar el sentido de la orientación cuando cambia el paisaje. España no necesita inventarse un lugar en el concierto multilateral; necesita ejercer con inteligencia el que le deparan su posición geográfica, su experiencia acumulada y una vocación forjada en el tiempo.
La reputación internacional no se improvisa. Se acumula. Es el resultado de décadas de coherencia, de alianzas mantenidas incluso en la desavenencia y de posiciones previsibles para afines y adversarios. Los mandatarios pueden introducir cambios; lo que no pueden permitirse es transmitir la impresión de mudar de criterio y rumbo al albur de los avatares del Gobierno o de causas personalistas o partidistas. Porque la confianza, una vez erosionada, tarda mucho más en reconstruirse que en perderse. Así, la acción exterior constituye probablemente la política de Estado por excelencia.
Ésta es la perspectiva desde la que, a mi juicio, conviene contemplar lo sucedido en Ceuta. El debate público gira estos días alrededor de cuestiones importantes: qué responsabilidad corresponde a las autoridades marroquíes en esta grave vulneración de la soberanía, que ha arrollado vidas y causado estragos; cómo ha de interpretarse -habida cuenta del valor de los símbolos en la cultura marroquí- que la invasión se produjera el día de la Fiesta del Trono; si se compartieron -y en su caso con quién- los informes de los servicios de inteligencia, si éstos estaban bien fundamentados; si el Gobierno reaccionó con la diligencia, unidad y coordinación exigibles; o qué errores tácticos pudieron cometerse. Todo ello merece respuesta; y confiemos en que la tenga. Pero ninguna de esas preguntas alcanza el fondo del problema.
La cuestión verdaderamente relevante es de mayor calado: ¿piensan nuestros gobernantes la acción exterior como política de Estado guiada por medio milenio de experiencia, o la ejecutan en sucesión de posicionamientos dictados por la coyuntura? El vínculo atlántico es un buen campo de observación. Ningún interés nacional aconseja erigirnos respecto de Estados Unidos en adversario retórico de referencia, que una cosa es la discrepancia entre aliados y otra muy distinta hacer del distanciamiento un sello de identidad internacional. España gana influencia como aliado fiable, precisamente porque esa condición multiplica su capacidad de interlocución. El segundo ejemplo es Europa. Resulta difícil entender que, cuando la inmigración constituye para muchos socios una cuestión existencial y está reconfigurando el debate europeo, España opte por singularizarse, con su fomento desordenado -ayuno de toda explicación y consulta- de la inmigración, frente a posiciones restrictivas compartidas por una amplia mayoría de Estados miembros. La consecuencia no es reforzar nuestro liderazgo, sino disminuir nuestra capacidad para construir mayorías precisamente allí donde más las necesitamos.
Con Marruecos conviene evitar dos errores igualmente dañinos: demonizarlo y subestimarlo. Su renta per cápita sigue siendo modesta y sus desigualdades, profundas. Sin duda, no es una democracia liberal. Pero reducir Marruecos a esas carencias o refugiarse en la facilidad de la crítica ad hominem a Mohammed VI impide apreciar el aspecto verdaderamente relevante para la reflexión que nos ocupa. Desde su independencia, el Reino Alauita ha desarrollado una política exterior caracterizada por la constancia, una jerarquía muy clara de prioridades y la utilización inteligente de todas las palancas de poder a su alcance. Esa persistencia se ha traducido en éxitos diplomáticos -de Washington a las capitales subsaharianas-, al margen del juicio que nos merezcan. Calibrar esa realidad no implica asumir sus planteamientos. Supone reconocer que nuestra contraparte actúa con una fijeza estratégica que conviene tener siempre presente.
España necesita recuperar claves que nunca debimos perder: las alianzas no limitan la capacidad de interlocución; la hacen posible. Los Estados median porque disponen de anclajes sólidos; no adquieren esos anclajes porque proclamen su disponibilidad para ejercer de mediadores. Los puentes son herramientas de una política exterior; nunca pueden convertirse en su base. Debemos intensificar las relaciones con Asia, con África y valorar sin ambages nuestro capital en América Latina. Debemos comprender el desplazamiento del centro de gravedad económico hacia el Indo-Pacífico y dialogar con los actores que cuentan. Todo ello forma parte de un diseño coherente. Pero ninguna de esas oportunidades sustituye la tríada expuesta. La complementan.
Lo ocurrido en Ceuta pasará, como pasaron otras crisis antes y pasarán las que inevitablemente vendrán. Los vecinos seguirán siendo los mismos, también nuestra realidad soberana, la geografía y los intereses permanentes; esos veneros profundos que por siglos han alimentado nuestra proyección global. Volver a ellos no supone refugiarse en el pasado. Significa recordar que la continuidad no es enemiga del cambio, sino la condición para administrarlo con prudencia. Porque la acción exterior de un Estado se fundamenta en distinguir, sin desviación ni desmayo, entre lo permanente y lo circunstancial.
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